• Thứ Năm, 15/01/2004 16:37 (GMT+7)

    Thái Lan: Dự án tin học hóa hệ thống thuế thu nhập Từ thất bại của một dự án

    Tháng 2/1992, Ngân Hàng Thế Giới (NHTG) thoả thuận cho Chính Phủ Thái Lan một khoản vay để thực hiện dự án CNTT lớn và phức tạp tại Cục Thuế Thu Nhập (RD) Thái Lan. Chi phí dự tính của dự án là 41,6 triệu đôla cho phần cứng và thiết bị ngoại vi, 11 triệu đôla cho phần mềm, 1,2 triệu đôla cho một chương trình đào tạo trọn gói đồ sộ cho nhân viên, 2 triệu đôla cho các chi phí truyền thông, điện, nước...
    Đánh giá của NHTG: dự án coi như thất bại vào ngày hết hạn (31/12/1996). Các chương trình quản lý và xử lý dữ liệu chưa được thiết lập. Chỉ có một phần của một số các ứng dụng phần mềm về thuế giá trị gia tăng (VAT), thuế kinh doanh nhỏ (SBT) được cài đặt rải rác. Chương trình hoàn chỉnh với đầy đủ các chức năng cho VAT, SBT, thuế doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân và toàn bộ hệ thống quản trị thông tin (MIS) vẫn chưa được bàn giao dẫn đến tổn thất nhiều dữ liệu quan trọng.
    NHTG đã không đồng ý để Chính Phủ Thái Lan kéo dài dự án!
    Khác với dự án tin học hóa hệ thống thuế ở Singapore và Philippines, đây không phải là một ứng dụng theo kiểu hành chính điện tử, vì dự án tập trung vào tin học hóa hệ thống xử lý trong nội bộ Cục Thuế Thu Nhập mà không có yếu tố giao nhận thông tin trực tuyến.

    Bối Cảnh
    Từ năm 1986 tới 1995, Thái Lan là một trong những nước có tỷ lệ tăng trưởng kinh tế nhanh nhất thế giới – bình quân 8,5%/năm. Thuế thu nhập, thuế tiêu thụ và các loại thuế trong hoạt động thương mại quốc tế là nguồn thu chính, chiếm tương ứng 28,49% và 22% trong tổng số thuế thu được trong thời kỳ này. Nguồn thu từ thuế chiếm trung bình khoảng 91% tổng thu ngân sách nhà nước và hơn 16% GDP.
    Tuy nhiên, hệ thống thu và xử lý thông tin thuế rất chậm và không hiệu quả. Việc thu thuế chủ yếu được thực hiện bởi ba bộ phận thuộc Bộ Tài Chính Thái Lan: Cục Thuế Thu Nhập (RD), Cục Thuế Môn Bài (ED), và Cục Hải Quan (CD). RD chỉ xử lý bằng máy tính khoảng 38% trong số 6,5 triệu tờ khai thuế thu nhập.

    Phương pháp tiếp cận mới
    Tháng 1/1992, Chính Phủ Thái Lan đưa ra một chương trình cải cách thuế nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống thuế, đưa cơ cấu thuế lên ngang tầm với các nước trong khu vực. 
    Dự án trọng tâm là hiện đại hoá RD và tìm nguồn tài trợ từ NHTG để nâng cấp toàn bộ hệ thống máy tính hiện có. Mục tiêu là tin học hóa triệt để, giúp Cục xây dựng một hệ thống CSDL toàn diện, thống nhất quản lý và xử lý tất cả các loại thuế do Cục đảm nhận. Đó là thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế doanh thu, thuế GTGT, thuế thu nhập dầu lửa, thuế du lịch nước ngoài, lệ phí chứng từ và thuế khấu trừ tại nguồn. Hệ thống dự tính sẽ:

    • Phi tập trung việc quản lý thuế;

    • Áp dụng một mã số thuế duy nhất cho mỗi chủ thể đóng thuế nhằm thống nhất quản lý tất cả các loại thuế;

    • Tin học hóa việc gửi thông báo thuế và thu thuế đối với tất cả các loại thuế.

    Các thay đổi trên được dự tính sẽ đem lại những kết quả sau:

    • Thu và xử lý thông tin thuế nhanh hơn, hiệu quả hơn; và

    • Lưu trữ chứng từ thuế tốt hơn, cụ thể là dễ tìm kiếm và thực hiện kiểm toán ở mỗi cấp quản lý.

    Thông báo mời thầu được gửi vào tháng 9/1990. Tháng 8/1991, hợp đồng “chìa khoá trao tay” đã được ký kết với RDC (Liên Hiệp các công ty thực hiện dự án thuế). Ngoài IBM là công ty dẫn đầu, Liên Hiệp bao gồm một nhà thầu phần mềm và một số công ty dịch vụ viễn thông và tin học Thái Lan. Ban đầu, hợp đồng tiến hành bằng nguồn vốn của Cục Thuế, sau đó bằng hợp đồng vay với NHTG được ký vào tháng 2/1992.

    Tiến trình cụ thể của dự án:
    • Lắp đặt máy chủ, 9 hệ thống cập nhật dữ liệu đặc biệt cho các vùng, 67 thiết bị đầu cuối độc lập tại Bangkok, một số phần mềm cho thuế doanh thu và thuế GTGT;
    • Máy chủ thứ hai tại Bangkok, 9 máy chủ nhỏ hơn tại các vùng khác (tất cả được nối mạng) và sử dụng toàn bộ các phần mềm;

    • Lắp đặt 48 máy chủ nhỏ và 175 máy vi tính tại các tỉnh và huyện;

    • Lắp đặt thêm 334 máy vi tính tại các tỉnh và huyện;

    • Lắp đặt nốt 349 máy vi tính còn lại và chạy thử toàn bộ hệ thống.

    Thời gian thực hiện dự án dự tính là 3 năm, cộng thêm 2 năm nữa cho quản lý thiết bị và bảo dưỡng hệ thống, hoàn tất vào tháng 12/1996.

    Các khó khăn trong quá trình thực hiện

    Dự án đã bị chậm trễ ngay từ bước khởi đầu. Nhà thầu cung cấp phần cứng, phần mềm hệ thống, phần mềm CSDL và các thiết bị viễn thông như qui định trong hợp đồng, nhưng không xây dựng được các phần mềm ứng dụng do chưa hoàn chỉnh các chỉ tiêu kỹ thuật cụ thể của dự án. Đến khi họ xây dựng được các chỉ tiêu và thiết kế xong phần mềm ứng dụng phù hợp thì lại phát hiện ra rằng phần cứng, phần mềm điều khiển hệ thống, phần mềm CSDL, phần mềm viễn thông và phần cứng đã cung cấp cần phải được thay thế.
    Năm 1993, nhà thầu phần mềm (một thành viên của Liên Hiệp RDC) phá ngang hợp đồng, chịu mất tiền cọc, và để lại trách nhiệm cung cấp phần mềm ứng dụng cho các thành viên khác của RDC. Sau đó, tháng 9/1994, một cải cách lớn cho dự án được đệ trình, bao gồm các thay đổi lớn về phần cứng (nâng cao tốc độ xử lý dữ liệu, tạo nhiều khả năng lưu trữ thông tin trực tuyến), sử dụng hệ điều hành phù hợp hơn (Unix), hệ quản trị CSDL phù hợp hơn (Oracle), và sử dụng giao thức mạng TCP/IP. Tuy nhiên, các thay đổi này khiến dự án kéo dài thêm 2 năm. Với các chỉ tiêu kỹ thuật cao hơn, kế  hoạch mới vẫn không giải quyết được vấn đề quản lý dự án và các phần mềm ứng dụng vẫn tiếp tục bị chậm trễ.

    Do thiếu sự quản lý tập trung theo các mốc quan trọng nên ban quản lý dự án không có được bức tranh tổng thể về tiến trình dự án. Thiếu thước đo chính xác các công việc cần làm, thời gian thực hiện công việc và ước tính về sử dụng nguồn lực, các kế hoạch đều trở nên ít khả thi.
    Mặc dù một số giám đốc cấp cao và hàng chục nhân viên được RD phân công tham gia dự án, trách nhiệm quản lý của họ lại không được phân định rõ ràng bằng văn bản. Một số vị trí chủ chốt như giám đốc thực hiện dự án chưa có người đảm nhận. Nhóm thực hiện dự án thiếu kiến thức về xây dựng hệ thống thống nhất, quản lý thiết bị, triển khai thực hiện và xây dựng phần mềm.

    Hoàn toàn không có sự rà soát chính thức nhằm tối ưu hóa công tác thuế mà lẽ ra phải có trước khi tin học hóa hệ thống này. Chỉ đến năm 1993, ba năm sau khi thử nghiệm tin học hóa, việc kiểm tra đánh giá các hoạt động liên quan đến công tác thuế mới được thực hiện lần đầu tiên. Chẳng có gì ngạc nhiên rằng cuộc kiểm tra này nảy sinh từ quá trình tin học hóa chứ không phải từ nhu cầu nâng cấp hệ thống thuế.
    Một báo cáo kiểm toán độc lập được thực hiện vào tháng 2/1995. NHTG quyết định áp dụng chính sách giám sát chặt chẽ đối với dự án và cử ba phái đoàn đến kiểm tra vào năm 1996. Kết quả: đề nghị gia hạn dự án đến cuối năm 1997 của chính phủ Thái Lan đã bị NHTG khước từ vì không có cơ sở khả thi.

    Bài học kinh nghiệm
    Ngay từ đầu, dự án không có một mục đích rõ ràng và phù hợp. Những người thực hiện dự án đã quá nôn nóng “đốt cháy giai đoạn”, chỉ tập trung mua và cài đặt phần cứng, trong khi lơ là nhiệm vụ thường trực: tìm hiểu họat động của RD, phân tích hệ thống và thiết kế phần mềm ứng dụng cho công tác kiểm toán và thu thuế.
    Áp lực đối với nhóm nhân viên phát triển dự án tưởng sẽ làm “cái khó ló cái khôn” đã mang lại kết cục trái với mong đợi. Sự non nớt về kinh nghiệm thể hiện trong sự yếu kém của công tác chuẩn bị tài liệu đấu thầu. Chỉ có duy nhất một đơn vị dự thầu đạt yêu cầu của dự án. Hồ sơ gọi thầu hoặc quá chi tiết (ví dụ qui định chi tiết về máy chủ, giao thức mạng X.25...) hoặc quá chung chung (không có yêu cầu đầy đủ về phần mềm)
    Tóm lại, ngay từ đầu, việc đề ra các đặc tính kỹ thuật, phân tích và thiết kế chưa được thực hiện nghiêm túc và chuyên nghiệp. Trong khi triển khai dự án, đơn vị thực hiện lại thiếu khả năng phát hiện ngay kẽ hở, thiếu sót để kịp thời điều chỉnh bằng các công cụ quản lý thích hợp.

    Theo Robert Schware - Subhash Bhatnagar
    www.worldbank.org

    Thùy Mai - Thanh Trang

    ID: B0304_23